坚持立法先行 以法治方式助推贵州大数据战略跨越发展

2015年6月17日，习近平总书记考察贵阳市大数据应用展示中心，贵州以发展大数据作为突破口推动经济社会发展的探索给总书记留下了深刻的印象，总书记说：“贵州发展大数据确实有道理”。总书记还强调指出，面对信息化潮流，只有积极抢占制高点，才能赢得发展先机。

贵州坚决贯彻落实习近平总书记的重要指示精神，坚定不移地把大数据作为全省“弯道取直、后发赶超”的战略引擎，充分挖掘利用其商业价值、管理价值、社会价值，以大数据提升政府治理能力，引领产业转型升级，服务社会民生，带动大众创业、万众创新，努力走出了一条大数据引领高质量发展的新路。

省人大常委会法工委在贵阳大数据安全产业展示中心调研。（摄影 / 邓宁）

长风破浪会有时，直挂云帆济沧海。贵州省人大常委会在省委的坚强领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕中心、服务大局开展地方立法工作，充分发挥立法的引领和推动作用，紧紧围绕大数据战略行动，立足国情省情、突出特色优势，通过立法探索服务大数据战略行动，切实履行先行先试、推进“制度创新”职责。

五年来，贵州省先后制定《贵州省大数据发展应用促进条例》《贵州省大数据安全保障条例》《贵州省政府数据共享开放条例》《贵阳市政府数据共享开放条例》《贵阳市大数据安全管理条例》《贵阳市健康医疗大数据应用发展条例》等6件地方性法规，正在审议《贵州省政务服务管理条例（草案）》，大数据立法数量位居全国前列，基本形成以大数据发展应用为核心，以数据共享开放和大数据安全保障为两翼的大数据地方法规体系，为全国大数据发展体制机制创新和法律制度建立，积累了实践经验、提供了有益参考。

法治助推贵州大数据战略跨越发展的生动实践

贵州作为全国首个国家大数据综合试验区，一直致力于推动大数据与实体经济、乡村振兴、社会治理、教育医疗旅游等民生服务领域的创新应用，以大数据赋能社会的创新发展取得良好业绩。

如贵州建成全国第一个省级政府数据集聚、共享、开放平台“云上贵州”，通过全省“一张网”，力争实现一网办全省事；又如面对今年突如其来的新冠肺炎疫情，贵州依托稳步实施的大数据战略，历经多年绘制一张蓝图，在使国家大数据（贵州）综合试验区建设迈入新征程的同时，为贵州打赢疫情防控阻击战提供了坚实支撑，真正实现了“云”上战“疫”；再如贵州先后引进了苹果、微软、阿里巴巴、华为、腾讯等一批国际知名企业，培育了满帮、云上贵州、易鲸捷、白山云等一大批本土优强企业，数字经济增速连续5年排名全国第一、数字经济吸纳就业增速连续两年排名全国第一，大数据产业发展指数位居全国第三，已建成5G基站1.3万个，等等。可以说，法治引领护航下的贵州大数据战略，发展势头方兴未艾。

先行先试,引领发展。大数据是信息技术的新热点,产业发展的新方向,产业变革的新引擎,将对人类生产生活和经济社会发展产生巨大影响。在新一轮信息技术和产业变革洪流中,抢占先机、赢得主动,才能更多地分享到大产业、大机遇、大变革带来的大红利。

党中央、国务院对贵州发展大数据高度重视、寄予厚望,习近平总书记2015年6月到贵州视察期间对我省发展大数据产业给予充分肯定,李克强总理今年7月到贵州视察时也对贵州大数据产业发展提出明确要求。

充分利用贵州生态、资源、区位、政策、产业等优势,抢抓国家实施大数据和网络强国等战略机遇,深入推进国家级大数据综合试验区建设,加快推动贵州大数据产业发展,是贵州守底线、走新路、奔小康的战略选择。贵州省委根据中央的要求,结合我省实际,明确提出了实施大数据战略行动,打造全国大数据发展战略策源地、政策先行区、创新引领区和产业聚集区的目标，通过立法将这些发展目标、发展方向、发展路径固定下来,确保在法治轨道上推进大数据安全保障、共享开放和发展应用。

  立足实际,强化应用。大数据发展应用是新生事物,涉及领域广泛,发展变化很快。贵州大数据发展应用较早迈开了步子,发出了先声,取得了阶段性成果,但仍处于初步阶段,且面临着基础薄弱、人才不足等问题,需要重点发挥政府有形之手的作用,积极采取措施,强力引领推动。

《贵州省大数据发展应用促进条例》是将中央决策与贵州实际、发展现状与发展趋势、当前需要与长远发展有机结合的重要探索,对于实施国家大数据战略和我省大数据战略行动,促进我省大数据发展应用,培育和壮大战略性新兴产业,促进经济社会发展、完善社会治理、提升政府服务管理能力、服务改善民生。

《贵阳市健康医疗大数据应用发展条例》规范了贵阳市人口健康信息云平台(“健康云”)，“健康云”汇聚了市县乡三级医疗机构诊疗数据、市县乡村四级基层公共卫生数据、全市妇幼保健数据、预防接种数据等，通过互联互通不仅实现了医疗大数据的‘聚、通、用’，还助推了医疗资源的下沉、不同层级医疗机构信息数据的聚集应用，提升了公共医卫服务普惠化、便捷化水平。自“健康云”运行以来，贵阳市已累计开展远程医疗服务近5万例，挽回了30余名患者的生命。

明晰责任,突出保障。随着一系列大数据新技术、新产品、新模式不断涌现，大数据安全问题也日益显现，引发广泛关注，大数据安全是大数据发展应用的前提和保障，没有大数据安全，大数据发展应用就不可持续，大数据产业就不可能健康发展。

《贵州省大数据安全保障条例》坚持总体国家安全观，树立正确网络安全观，全面贯彻落实发展与安全并重、以安全保发展、以发展促安全的要求，坚持问题导向、需求导向，以构建综合保障、综合治理的全方位大数据安全保障体系为目标，以数据全生命周期为主线，以主体责任和监管责任为重点，对大数据安全保障的重点问题和主要方面作出规定，坚持包容审慎原则设置了相应的法律责任，尤其是明确了大数据安全责任人主体责任。

规定了大数据安全责任人的确定原则：按照谁所有谁负责、谁持有谁负责、谁管理谁负责、谁使用谁负责以及谁采集谁负责，并规定同时存在的多个安全责任人，分别承担各自安全责任；区分单位和个人，分别规定了大数据安全责任人的职责；规定了建立大数据全生命周期安全责任制，明确大数据采集、存储、传输、处理、交换、使用、销毁等各环节的安全责任。

深化共享，扩大开放。数据共享开放是大数据发展应用的重要基础和核心内容。据专家学者测算,80%以上数据资源都掌握在政府部门手里，但绝大部分政府数据都“束之高阁”，开放共享程度不高，造成政府数据资源的浪费和低效。长期以来，政府数据共享开放的责权利关系不清晰，没有具体的法规可遵循，造成拥有数据的不敢开放和共享、使用数据的不用负责、监管数据的不知怎么管。

《贵州省政府数据共享开放条例》紧紧抓住破除数据烟囱这个关键点，通过全省统一平台、统一规划、统一建设、统一购买服务、统筹资金保障等方式，统筹基础设施集中建设、强化政府数据汇聚；实行目录管理、细化目录指标、实施开放责任清单制度，将共享开放纳入目标考核，压紧压实政府及其部门的开放共享责任；坚持以应用为目标导向，建立政府数据使用反馈机制，大力提升政府数据质量，促进各级各部门在全省统一的数据平台汇聚、融通、使用数据，赋能智慧城市发展，为提升政府社会治理能力和公共服务水平，加快培育数据要素市场，再出新招、探索新路。

法治助推贵州大数据战略跨越发展的经验做法

在围绕大数据战略行动的立法工作中，贵州地方立法始终坚持党委领导，人大主导，充分发挥政府在立法工作中的重要作用；坚持科学立法民主立法依法立法，着力提高地方立法质量，根据贵州需要，积极探索先行先试立法；坚持发展导向、问题导向，确保立法解决问题，推动发展。

始终坚持党对地方立法工作的全面领导。贵州省委高度重视人大工作，尤其是地方立法工作，不断加强对立法工作的领导，省委常委会定期听取地方立法工作情况汇报，及时研究省人大常委会党组报告的立法规划和立法计划以及重要立法项目情况，全力支持省人大及其常委会依法行使地方立法权。

大数据相关条例的制定过程中,省委主要领导非常关心,多次作出重要指示,强调要发挥地方立法的引领和推动作用。省人大常委会党组高度重视，及时安排部署，其他省领导亲自牵头进行调研、参与修改论证,多次提出重要意见。立法活动始终坚持和维护党的领导，自觉把党的领导贯穿于地方立法工作的全过程和各方面，保证地方立法工作正确的政治方向，紧紧围绕省委重大决策部署统筹谋划立法工作，使省委重大决策经过法定程序成为全省各族人民的共同意志，成为全社会共同遵循的行为规范和准则。

始终坚持与时俱进开展先行先试立法。先行先试立法是地方立法推动当地经济发展的时代要求。我们始终坚持问题和发展导向，根据本省经济社会发展需要，将国家大数据综合试验区的“首创精神”，由“试验田”向“高产田”转变，对先行先试、探索创新的宝贵经验开展细致梳理、深入挖掘，不断总结形成可借鉴、可复制、可推广的“贵州模式”，突出立法的引领性，制定一批体现贵州特色、行之有效的大数据地方性法规。

同时加强大数据发展制度配套建设，推动省政府及相关部门制定《贵州省大数据战略行动问责办法》《贵州省政务数据资源管理暂行办法》《贵州省省级政务信息系统建设管理办法 (试行)》《贵州省健康码推广使用暂行办法》等多项制度，逐步形成依法规范推进大数据发展制度体系。

始终坚持发挥人大在地方立法工作中的主导作用。《贵州省大数据发展应用促进条例》《贵州省大数据安全保障条例》在起草过程中，省人大常委会专门成立了领导小组、工作小组，具体由常委会法工委牵头组织起草，主任会议提案。两件条例在选项阶段始终坚持常委会对地方立法选项的统筹作用，主动谋划，准确把握立法时机，坚持急用先立；两件条例的起草注重强化人大代表、人大常委会组成人员的主体作用，吸收代表、委员参与起草并充分听取代表、委员意见建议。

始终深入贯彻科学立法民主立法依法立法理念。《贵州省大数据发展应用促进条例》的起草，除由法工委组织起草了一个版本外，还委托贵阳市人大常委会和贵州大学分别组织起草了另外两个文本；起草中，专程赴北京与全国人大常委会法工委座谈，就有关问题征求意见；专门征求了中央网信办、工信部赛迪研究院、中国工程院、清华大学等单位和科研机构的国内知名大数据专家的意见；省人大常委会和省人民政府在北京联合召开贵州省大数据立法专家咨询会，再次听取来自全国人大常委会法工委、中央网信办、工信部、中国工程院、清华大学、阿里数据等单位和企业的大数据法律领域和行业领域知名专家和学者的意见。这些举措综合在一起，在贵州的立法工作史上是第一次，虽然时间较短，但始终落实科学立法、民主立法、依法立法。   

始终坚持开门立法听取各方意见。法规要体现地方特色，离不开广泛而充分地征求社会公众和各方面的意见建议。对此，我们做了以下工作：

健全立法机关和社会公众的沟通机制、法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，充分发挥各方面优势，为立法工作提供重要智力支持；

充分利用互联网平台，及时发布立法动态信息，积极引导社会力量参与立法，有效拓展人民群众表达意见、参与立法的途径，最大限度地凝聚立法共识；

深化调研工作，推行全过程、分阶段、有重点的立法调研工作机制。在立法进程的不同阶段分别组织开展调研，根据需要邀请人大代表、人大常委会组成人员、专家学者、社会公众等参与立法调研，必要时委托下级人大、基层立法联系点或第三方开展调研。制定《贵阳市政府数据共享开放条例》时，贵阳市人大常委会就成立6个调研组，用50天时间分赴全市40家“数据铁笼”实施单位、56家大数据企业调研，委托区、市、县人大常委会对政府数据开放情况进行摸排，最终形成了3个总调研报告，104个分报告。

始终坚持以精细化立法突出法规的可操作性。如果没有本地特色，地方立法就失去了存在价值，高质量的地方性法规首先要具体管用，能解决当地的特殊矛盾和实际问题。我们在地方立法工作中，始终按照省委的要求，深入研究实践所需和群众所想，始终坚持绝不搞无实质内容的“重复性立法”的原则，积极推进精细化立法，确保出台的地方性法规既管用又好用。

立项选题精细化，对于哪些法规该立，哪些法规不该立，哪些先立，哪些后立，深入细致地调研论证，精挑细选年度立法项目，确保所立之法符合实际需要；立法过程精心化，既保证立法环节的完整、规范、充分，又用心做细做实各个立法环节上的立法活动，保证立法过程的充分和立法活动的成效；立法内容精准化，突出关键性条款，能具体尽量具体，切实解决某一领域、某一方面的特定问题。

凡是过去，皆为序章。立法助推贵州大数据战略跨越发展，只有进行时,没有完成时。初心如磐，使命在肩，贵州省人大常委会将始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，顺应新时代新要求、呼应新时代人民群众新关切、紧跟新时代党中央的新部署，守好底线、走好新路，立足贵州大数据发展应用的深刻实践，加强调查研究，加快经验做法的总结提升，以高质量立法推动高质量发展，继续探索创新，让贵州的大数据立法领域有一个更加完善、科学的体系性框架，为贵州大数据战略发展提供更为坚实有力的法治保障。