学前教育三年行动计划不仅将财政经费引导到学前教育中，而且随着二孩政策的不断放开，激发了市场对学前教育市场的“想象”，投资学前教育的热情高涨起来，学前教育成为投资的“风口”。在高峰时刻的2015年，我国学前教育投融资市场迎来爆发，2015年投融资事件和金额达到80起和13.14亿元，较上年同比增长100%和137%。进入2016年以来，学前教育投融资市场投资热度开始衰减，2016年投融资事件和金额为44起和12.19亿元，均较上年出现了不同程度地下滑（前瞻产业研究院.《学前教育市场: 狂热不再，但市场前景可期》，2017）。到此为止，投资“风口”即使还没有关闭，“风力”减小许多。

“风口”过后，学前教育事业呈现怎样的格局？今后的道路怎么走？这是学前教育政策研究和市场投资必须回答的问题。

到现在为止，学前教育三年行动计划第三期已经发布，财政性学前教育经费的投资重点和目标实际上已经在发生变化。

和义务教育阶段相比，学前教育事业发展的起点比较晚，发展过程也有后来者普遍具有的过程“压缩”特征，但走过的发展路径基本一致，都经历了从规模扩张到质量提升的阶段。

虽然学前教育和义务教育普及一样，都经历了从规模扩张到质量提升的道路，但是两种服务的性质不同，还是带来了技术、保障机制的根本差异，学前教育事业的持续发展也面临独特的公共政策问题。

学前教育，作为政府提供给社会的公共服务，并不是强制、平等和无差异的，家庭的选择性与政府公平性之间的关系愈加突出，这放大了政府与市场之间边界设定的政策难题；学前教育的目标，儿童发展和家庭支持并存，即使对儿童发展本身而言，认知与情感、身体的发展也是同样重要，不存在认知目标“一枝独大”的情况，这带来了学前教育质量管理的独特的技术难题。

财政性经费使用，如果不能惠及所有人，则必存在优先顺序。学前教育财政投入无法保证所有儿童的服务供给，其合法性必然要求优先服务于弱势群体和一般民众。原则很清晰，但是实施过程必然存在优先顺序的“甄别”问题。大而化之，西部和农村地区的儿童作为优先人群，没有什么异议，于是，三期学前教育三年行动计划都以农村及西部地区作为优先。

这样的瞄准机制，立即遭遇“效率”质疑。农村和西部地区人口分散，合格教师派遣困难，在这些地方建立幼儿园或者托儿班，质量难以保障且受益人群规模较小。政策合法性与供给效率之间妥协的结果，就是将中央政府的学前教育三年行动计划的资金主要配置在乡镇。习惯用“使用效率”看待公共服务供给的人们，对于“分配效率”优先的财政投入逻辑，还需要逐渐适应。由此产生的更深层次的问题，恐怕是中央财政以乡镇幼儿园优先的顺序设定，不能获得地方政府的认同，会导致中央财政投入的乡镇幼儿园缺乏后续资金的支持。

瞄准问题来到城市，便是优先人群甄别的技术难题。当公共服务很少的时候，使用低保人群作为优先服务人群，问题就能够得以很好解决。但是，当学前教育公共服务逐渐扩大范围时，就需要将越来越多的一般市民家庭纳入服务人群，这时，将哪个人群排除在外，都成为一个艰难的政策选择。这时，极容易陷入“服务越多，矛盾越多”的状态。

当然，也可以使用几乎普及的方式，解决优先服务人群确定的“排他”难题，但是，义务教育和家庭选择自由之间的矛盾，会由于儿童年龄较小，服务质量难以满足家庭的个性需要，而变得更加突出。世界范围内公共教育面临的根本政策难题，会由于儿童年龄较小，家庭更加敏感而变得更加突出。

第二期学前教育三年行动计划，强调服务的普惠性，严格管制公立幼儿园的收费标准，同时，对接受财政补贴的民办幼儿园，以收费限制作为补贴条件。从政策实践看，政府在以平等的地位与民办机构合作方面，取得了巨大的公共政策进步，允许民办幼儿园如果对补贴标准不满意，可以“退出”普惠系列。

然而，“退出”是一种明确的、不合作投票机制，不符合中国社会的行事规则，实际上，虽然也有“退出”，但是，大多数机构却以另外一种方式“对冲”补贴不充分、补贴不能灵活调整带来的问题，即通过明显的成本节约行为，来减少由于接受普惠制所承受的代价，用非正式、不明显的方式来投票。

于是，普惠制民办幼儿园与政府之间存在广泛的“不信任”。政府不相信普惠制民办幼儿园在获得更高的补贴后，能够真正将经费用于服务儿童；民办幼儿园不相信政府的目标是提供更好的普惠服务，而更愿意相信政府以节约成本作为行政管制的目标。

平等的政府与市场的关系，需要在科学管制的框架下重新架构，即政府对民办普惠制幼儿园的价格管制，需要在科学核算的基础上确定补贴标准，不要显示对低补贴标准的强烈偏好，毕竟政府补贴的目的不是为了省钱，而是为了提高有质量保证的服务，不要将普惠制幼儿园演变成低质量的“代名词”。因此，政府与市场间的平等关系，还需要向前再走一步，不仅在态度和理念上平等，更要在使用行政手段时，能够以平等的态度形式管制权力。

到目前为止，公办幼儿园和民办普惠制幼儿园还是泾渭分明的两种机构，公办园仍然以所有制、事业单位教师编制，以及公办园的人事预算和管理制度为特征。政府对公办园的预算是通过教师编制和人均公用经费拨款来实现的，当教师编制“只减不增”的制度约束越来越有力时，公办园的投入也因为教师编制的减少而减少，而合同制教师在原有的财政预算编制中，难以体现出来。同工同酬难以实现，预算标准受到限制，严格收费又堵住了幼儿园自我调节的途径。于是，公办园的预算保障程度实际上在下降，这反过来又加剧了合同制教师在工资水平不高的情况下，对未来可能的事业单位编制的“预期”。

面对这个问题，两种思路实际上处在“博弈”过程中。幼教人士希望政府因为支持学前教育事业的发展，而扩大学前教育教师编制，在原有的制度体系下，扩大公办园的财政投入。而政府编制部门和财政部门，则更多地希望改革原有的投入方式，尊重学前教育的办学规律，尝试在脱离教师编制的情况下，探索新的预算标准和预算方式。

学前教育服务与义务教育的服务属性不同，给各级政府履行学前教育服务供给中的主要责任时带来了更复杂的公共政策问题。为了解决这些公共政策问题，一条路是提高学前教育服务的保障程度，使其可以参照义务教育的公共政策来实施。另一条路是直面学前教育独特的政策问题，靠改革来保障事业发展。显然，后者的技术难度非常大，改革的专业性要求更高。

“风口”过后，遭遇问题的不仅仅是公共政策，还有投资市场。当初对于学前教育市场的想象，遇到了政府基于公共利益而对市场施以管制的影响，市场的逐利力量受到一定程度的“遏制”。特别是民办教育机构登记制度实施以来，虽然民办教育机构可以登记为营利性机构，但是，税收和政府资源配置的限制接踵而来，约束了民办教育机构的营利能力。

除了政策因素外，投资实际上还遭遇学前教育服务的技术特征带来的“规模陷阱”。投资界希望通过规模性复制和连锁经营来获得具有支配性的市场地位，实际上，学前教育质量的标准化程度低，其质量构成要素琐碎，程序化标准多，而结果标准不清晰，加大了规模复制的难度。口碑更多地取决于经营者、教师和家长之间的互动，公司化经营带来的品牌优势虽然有，但并不显著。

和质量标准化难题相比，规模化难题是更加难以克服的技术难题。一个优秀的幼儿园，规模一般控制在300人以下，一是管理幼儿园的需要，超出这个规模必然使得人际交流变得困难，管理更多地要依赖行政体系，带来管理成本的边际增加；二是入园儿童居住范围的必然。幼儿园阶段的孩子，为了更好的教育而超出1公里范围寻找教育机会的可能性很小，所以在服务半径300米的范围里提供服务，规模不可能太大。规模直接限制了资本的投资收益率。于是，幼儿园变成了一个收益率稳定但是收益较低的投资项目，这不满足当前社会上热钱涌动，急于求成的投资需求，限制了市场持续投资和参与并购的热情。可以说，投资市场趋冷，也是风口过后的学前教育市场面临的问题。

当然，资本市场的逐利属性是惊人的，受困于学前教育服务的技术和规模陷阱，投资主体也在寻找突破。一些幼教集团开始提供资产托管服务，在不使用并购手段的情况下，用专业管理水平代替资本，为一些小型幼儿园所有者提供管理服务，收取管理佣金。还有一些幼教机构积极拓展0~3岁和0~6岁的服务，躲避公立幼儿园的竞争，以及政府对于普惠制幼儿园的管制，寻求超额利润。在这样的服务供给上，政府如何管制，又即将成为新的问题。

最后，学前教育的质量监测和评估也是一个影响行业发展的根本性公共政策问题，但是本文主要讨论供给问题，质量监测和评估需要单独讨论。